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養老服務政策的兩個基本理念

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  依據政府責任倫理,未來的養老服務政策需要確立兩個基本理念:第一,所有的老年人都應當享有獲得國家社會保障的平等權利。第二,養老服務應滿足老年人的多樣化需求。

  隨著老年人口的迅速增加,養老成爲一個越來越受到重視的話題。任何國家都有養老問題,而當下的中國或許更爲緊迫。養老問題所涉及的不只是養老金,還有養老服務。我們日常談論更多的養老金即退休金,已隨著社會保障體系的完善而基本解決。但是有養老金尚不能說實現了養老目標,還必須配給能夠滿足老年人需求的養老服務(特別是每千名老人擁有養老床位數),才算是實現了養老目標。相對于其他國家,我國養老的現實情況更緊迫,這主要與計劃生育政策有關,即1950-1979年的生育高峰之後,生育率斷崖式下降,而壓力也主要集中在50、60、70後退休人群。隨著老年人口的爆炸式增長,許多地方和城市都將面臨養老服務供給的緊張局勢。

  1、將社會保障列爲基本公共物品,從政府責任的角度確定養老是公共事務,是國家必須承擔的公共責任。

  中國古代是一個自然國家,除極少數皇親、政府官員可以享受養老俸祿外,國家是不負擔普通百姓的養老問題的。正因爲如此,自古以來贍養老人、撫育幼兒的責任都由家庭承擔,形成了家族化養老模式及“養兒防老”的家庭倫理觀念。中國現在已經是一個經濟社會較爲發達的現代國家,再延續傳統的“家庭養老”習慣顯然是與現代政府倫理不相符的。

  二戰前後,英美等西方國家逐漸建立起了較爲完善的社會保障體系,紛紛邁入福利國家行列。逐步完善的社保政策爲國民(最初是參加就業的勞動者,後擴展至全體國民)提供日趨豐富的保障與福利,極大地減輕了國民在面臨生老病死殘疾等狀況時遭遇的困難,極大地減輕了國民在日常生活與工作方面的負擔。雖然造成了“福利病”,但後來的系列改革並未改變這一政府責任。如果從公共經濟學角度來解釋,這些國家已經將社會保障列爲基本公共物品,從政府責任的角度確定了養老是公共事務,是國家必須承擔的公共責任。

  2、社區是承載公共服務的必要平台,社區養老服務不僅不可以忽略,而且要進一步完善。

  中國的社會保障體系于2000年前後基本建成,其中關于養老的社會保障尚處于起步階段。在社會保障政策層面,國家和地方的系列文件顯示我國的社保政策在許多方面的基本理念尚未定型,其中也包括養老政策。從“十一五”到“十三五”規劃均可以看到政府已經在努力解決養老問題,事實上已經承擔了主要的養老責任,這是不爭的事實。政府公開承諾負擔國民的基本養老,養老作爲公共産品是政府義不容辭的責任。

  當前我國城鄉普遍存在公共服務資源緊張、公共物品供給緊缺的現實,與20世紀90年代模糊不定的改革取向有直接關系。20世紀90年代我國公用事業領域改革最著名的莫過于“宿遷模式”,采取非常激進的市場化改革路徑,認爲政府失靈時就必須通過市場來調節,而且市場手段可以極大地減輕政府的財政壓力。“宿遷模式”最主要的錯誤是將所有公共物品都交由市場來供給,忽視了市場手段與政府手段在本質上的不同。“宿遷模式”最終走向失敗,根本原因就是試圖通過市場化路徑使政府逃避本應承擔的供給基本公共物品的公共職能,事實證明這條路是走不通的。

  近幾年養老的關注度越來越高,“養老服務産業化”成爲許多人關心的新話題。不少論壇及媒體報道中,都非常注意未來養老服務産業規模,也非常關注國家在養老服務方面有哪些新政策。如果僅從“社會化養老服務”的角度談産業化沒有任何問題,但是如果試圖將具有公共物品性質的基本養老服務都納入産業化範疇,就可能會犯與“宿遷模式”同樣的錯誤。基本養老服務事業與社會化養老服務産業是完全不同的兩個服務領域。前者主要由政府舉辦,爲老人提供基本服務,解決大衆化養老需求;後者是面向社會主體的服務産業,在符合政府規定的基礎上爲老年人提供豐富多彩的養老服務和各種衍生産品。

  關于養老模式,當下各地政府普遍采用的是“9073”或者“9064”模式,即居家養老占90%、社區養老占7%(6%)、機構養老占3%(4%)。據蓋普洛中國所做的調查,最早提出“9073”模式的是上海,在2007年制定實施的上海市“十一五”規劃中首次提出了“9073”規劃。之後北京、廣東等省市也先後制定了當地的“9073”或者“9064”規劃模式。

  3、未來機構養老、社區養老、居家養老三種模式在構成比例上會逐漸偏向機構養老,這個趨勢是確定無疑的。

  如果肯定養老服務是政府必須提供的公共物品,是政府的一種倫理本位,那麽就應當在宏觀政策層面上將養老從傳統的私人事務範疇轉變爲公共事務範疇,以體現現代政府的責任。從理念和實踐上將養老責任從家庭轉移給政府提供的公共物品。至于如何爲老年人提供養老公共物品,具體采用何種模式和形式,則是相對比較技術性且可以進行多樣化探索的問題。

  依據政府責任倫理,未來的養老服務政策需要確立兩個基本理念:第一,所有的老年人都應當享有獲得國家社會保障的平等權利。第二,養老服務應滿足老年人的多樣化需求。就第一個理念來說,是明確公共服務的平等原則。政府興辦的養老服務對所有老年人來說都是普惠性的、非排他的(一些城市的社保政策區分戶籍、非戶籍、社保年限是無奈之舉,不贅述),但也僅只是較爲基本的、價格相對低廉的養老服務。第二個理念要求政策與實際需求對應,制定政策時必須與實際需求結合起來,政府負責基本公共服務,將高端服務和個性化服務開放給商業和社會主體。

  近期在養老政策導向還有一個尚必須指出的問題,即政府鼓勵商業保險機構提供養老産品,並鼓勵人們購買與養老有關的商業保險。商業保險的理財功能和大病保險功能可以解決老年人部分資金問題,但是不能代替政府解決基本養老問題,因爲商業保險公司畢竟是商業機構,不能提供公共物品。在養老公共服務資源還非常稀缺的情況下,不宜大肆鼓動居民購買商業養老保險。

  關于機構養老與社區養老的比例,是7∶3還是6∶4,未有定論。究竟什麽樣的比例符合中國國情?這個問題關鍵取決于政府對機構養老的態度。我們知道,社會觀念始終處于動態之中,“養老是政府提供的必要公共産品”這一認識逐漸成爲主流,機構養老的規模會逐漸增加。社區的主要局限是空間,其主要功能是居家養老服務支援,功能不可能無限擴張,無法替代機構養老。尤其老人失能之後,社區就很難承擔照顧功能了。

  衆所周知,機構養老、社區養老、居家養老各有利弊。在較爲發達的大中城市裏,相當多的老年人的觀念已經有所轉變,想過自己獨立的退休生活。如果有放心的養老機構,他們中很多人傾向于選擇機構養老。因此,未來機構養老、社區養老、居家養老三種模式在構成比例上會逐漸偏向機構養老,這個趨勢是確定無疑的。


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